Электронные ожидания

Не следует вводить сущностей
сверх необходимых.
Бритва Оккама

Весной прошлого года в Киеве прошла Первая специализированная акция "Электронная Украина". Она положила начало разработке одноименной программы, которая была недавно завершена и презентована.

Здание администрации графства Фэйрфакс (США, штат Вирджиния)

Программа предусматривает целый ряд работ, среди которых построение инфраструктуры систем связи, компьютеризация школ, обеспечение доступа к Internet и многое другое. Это достаточно сложные и объемные, но в то же время принципиально понятные задачи, для которых существуют известные способы решения.

Гораздо менее определенным выглядит другое направление Программы, которое в последнее время стало весьма модным и обросло всевозможными слухами и домыслами, -- создание электронного правительства.

В соответствии с принятым в конце февраля этого года постановлением Кабинета Министров Украины, в 2004 году государство должно начать предоставление населению информационных услуг общего назначения, а еще год спустя -- услуг, требующих "идентификации субъектов правовых отношений и обеспечения целостности и достоверности информации с использованием цифровой подписи".

Таким образом, на официальном уровне речь пока идет только о справочной информации и в дальнейшем -- о расчетных системах.

Тем не менее к "электронному правительству" часто относят и многие другие задачи и технологии. Поэтому мы попытались исследовать этот вопрос с точки зрения реальной полезности и необходимости, основываясь на действующих в мире аналогах, оценке "электронной готовности" Украины, содержании проекта Программы и действительном положении дел в данном направлении.

Прежде всего интересен опыт тех, кто уже прошел этот путь. Примером может служить один из небольших районов США, где уже довольно давно выполняется региональная программа построения электронной администрации.


Графство Фэйрфакс

Internet-киоск в нью-йоркском аэропорту им. Дж. Кеннеди. Доступ бесплатный, но ограничен по времени сеанса

Расположенная в штате Вирджиния недалеко от Вашингтона, эта административная единица занимает территорию 395 квадратных миль (что почти точно соответствует площади Киева) и имеет население чуть больше миллиона человек.

Графство развивает программу местного электронного правительства с 1996 г., декларируя своей целью обеспечение доступа населения к информации и услугам "без дверей, стен и в любое время".

Это должно быть достигнуто в основном за счет применения четырех технологий: мультимедийных информационных киосков с сенсорными экранами, интерактивной голосовой справочной службы, Web-сайта графства и местного кабельного телевидения.

Сегодня на территории графства используется 25 киосков, установленных в публичных библиотеках, центрах здоровья и административных учреждениях. С 1996 г. зарегистрировано более 4 млн. запросов на получение информации, поступивших с этих киосков, последние модификации которых оснащены термопринтерами и устройствами для считывания пластиковых карт и штрихкодов.

Голосовая справочная служба имеет 192 линии и обслуживает около 2,5 тыс. обращений еженедельно. В течение этого года планируются запуск технологии text-to-speech и подготовка к внедрению системы распознавания голоса.

Web-сайт графства содержит около 20 тыс. HTML- и PDF-документов. В среднем 13 тыс. посетителей ежедневно просматривают около 76 тыс. страниц, которые публикуют более 50 различных служб графства. Исходящий трафик сервера составляет от 80 до 90 GB данных ежемесячно. Сайт обслуживает рынок жилья и рабочей силы, обеспечивает доступ к библиотекам, в том числе картам и фотографиям региона, системе здравоохранения и официальной информации административных служб, содержит средства для оплаты с помощью кредитных карт, отправки и получения электронной почты, проведения тендеров на госзакупки и т. д.

Описанные технологии используются совместно с возможностями кабельного телевидения и публичных библиотек. Около 70% населения регулярно смотрят передачи административного канала, а библиотеки хранят большое количество твердых копий редко запрашиваемых документов.

На построение описанной системы в течение восьми лет израсходовано около 200 млн. долл., или около 300 тыс. долл. на каждый квадратный километр площади региона. Каковы же результаты?

Только за счет сокращения объема печати на бумажных носителях расходы администрации уменьшились на 500 тыс. долл. Снизились затраты на аренду помещений для хранения архива и обслуживающий персонал. Расчетный срок окупаемости системы управления электронными образами документов составил 14 месяцев.

Основная же экономия достигается за счет высвобождения управленческого аппарата, чьи функции теперь исполняют информационные технологии. Например, каждое посещение сайта экономит как минимум 5 минут рабочего времени клерка, который должен был ранее отвечать на эти вопросы. Дальнейший расчет прост. Стоимость часа рабочего времени клерка, по данным администрации, около $16. Для всех запросов это соответствует более 6 млн. долл. в год.

Пользователи могли получать большинство нужных им сведений, не выходя из дома, а их удовлетворение работой правительства графства возросло. Это, собственно, и все, что может обеспечить разумный и достаточный подход к организации "электронного правительства" как в США, так и в любой другой стране, в том числе и в Украине.


Оценка готовности

Оценку электронной готовности страны правительство Украины уполномочило провести организацию "ПРООН-Украина".

Работа выполнялась с использованием рекомендаций Гарвардского "Справочника готовности к сетевому миру" (Harvard's "Readiness for the Networked World Guide") и является одной из первых попыток комплексного отражения состояния дел в сфере информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в Украине.

Готовность к созданию электронного правительства отечественными экспертами оценивается крайне низко: 1,57 по 4-балльной системе. Хуже дела обстоят только в области электронной коммерции (1,0) и в организации доступа школ к информационным и коммуникационным технологиям (1,14).

По Гарвардской методике это означает следующее: "Существует очень мало государственных Web-страниц, которые нередко дают лишь общую информацию, являющуюся, как правило, частью внешних источников. Она статична и обновляется нечасто. Ограниченное взаимодействие с правительством возможно по телефону или факсу. Государство распространяет некоторую информацию о сервисе, процедурах, правах и обязанностях в виде бумажных копий".

Действительно, органы исполнительной власти почти не были представлены в Internet до тех пор, пока не вышел Декрет Кабмина Украины "О порядке публикации информации про деятельность органов исполнительной власти в сети Internet" от 4 января 2002 г. С этого времени правительственные структуры обязаны "обеспечивать публикацию и постоянное обновление информации на собственных Web-сайтах в сети Internet в порядке, предусмотренном Декретом". На сегодня все министерства и 11 из 17 государственных комитетов Украины имеют свои собственные сайты. Областные администрации также представлены в Сети (25 из 27 областей).

В Украине достаточно широко используется Internet для одностороннего распространения правительственной информации на уровне центрального и местного правительств. Тем не менее большинство внутренних процессов -- подача заявок на получение разрешений, лицензий, делопроизводство и т. п. -- до сих пор осуществляются в основном вручную.


"Электронная Украина"

В июне 2000 г. 15 стран Европейского союза одобрили программу "Электронная Европа", а год спустя еще несколькими странами Центральной и Восточной Европы было принято решение об осуществлении подобной программы под названием "Электронная Европа Плюс", на основных положениях которой базируется и "Электронная Украина".

Ее выполнение планируется в два этапа. Первый займет три года, в течение которых предусматривается построение доступной всем современной телекоммуникационной инфраструктуры. Будет организована сеть общественных компьютерных центров в крупных городах Украины, а в последующие пять лет они должны появиться и в других населенных пунктах страны.

Наряду с бесплатным обучением населения использованию общественных компьютерных центров начнет действовать аналогичная система для государственных служащих всех рангов.

Согласно Программе, будут созданы система информационных ресурсов государственной власти, портал архивов и официальной статистики Украины, а также интерактивная консультационная служба, связанная с реформированием земельных отношений.

Все более актуальным для Украины становится переход к использованию интеллектуальных карточек -- удостоверений личности, которые должны содержать личный ключ электронной цифровой подписи, финансовую и другую информацию. Однако подобные технологии планируется внедрить только на втором этапе выполнения Программы.

Органы государственной власти всех уровней обзаведутся Internet-приемными. Появятся Web-сайты районной и сельской администрации и система электронных закупок товаров и услуг за государственные средства.

Планируется также внедрение компьютерных систем в здравоохранении, на транспорте и в области защиты окружающей среды.

Суммарное финансирование Программы составит не менее 10 млрд. грн, а его источниками будут госбюджет, средства региональных администраций, инвестиции коммерческих компаний, а также ЕС, НАТО, Мировой банк и ЕБРР.

Важно, что для наблюдения за ходом выполнения Программы и сравнительного анализа со странами--кандидатами в ЕС Украина использует показатели, которые определены европейскими программами.

Таким образом, по своему характеру "Электронная Украина" -- программа больше политическая, чем техническая. Ее основная цель -- достижение состояния информационного общества, соответствующего европейским стандартам. Разумеется, пока можно говорить только о проекте, который в этом месяце предполагается внести на рассмотрение в Кабинет Министров, а осенью -- в парламент.


Электронное правительство As Is

На сегодня в Сети имеется более 200 сайтов, имена которых заканчиваются на gov.ua. 70% из них находятся в Киеве. Один из самых старых украинских ресурсов -- сайт Верховного Совета Украины -- основан еще осенью 1993 г. Его ежедневно посещают около 3 тыс. пользователей, которые просматривают в среднем 20 тыс. юридических документов.

Одним из наиболее заметных проектов последнего времени является единый Web-портал органов исполнительной власти Украины, при разработке которого учитывался опыт построения портала Правительства Канады. Сайт посещают 50--60 тыс. пользователей ежемесячно, а за последние пять месяцев с него загружено более 12 GB информации. В портал встроены поисковая система на движке "МЕТА", ГИС, недавно подключен модуль госзакупок. Система управления сайтом и его администрирования прошла сертификацию СБУ и может применяться в органах власти. Это -- первая сертификация такого рода в Украине.

Истинное состояние компьютеризации в регионах в полной мере сегодня не отслеживает ни одно ведомство. Некоторые сведения можно было получить на конференции "Муниципальные компьютерные системы", проведенной Ассоциацией городов Украины в рамках Второй акции "Электронная Украина".

В областных центрах местные администрации выделяют относительно много ресурсов на коммутационные и информационные технологии, однако штатные IT-специалисты, как правило, "варятся в собственном соку", создавая различные системы по самостоятельно разработанным проектам с самым различным аппаратным и программным обеспечением. В районных центрах и других населенных пунктах не хватает всего -- техники, ресурсов, опыта.

В основном решаются посильные и сравнительно несложные задачи -- чаще всего организация обмена документами по электронной почте и разработка Web-страницы или сайта административного учреждения.

Начинают разрабатываться и осуществляться дорогие и длительные программы -- например, комплексный охват ИКТ областного центра ("электронный город"). Такой проект предполагает, в частности, построение системы комплексного управления городскими ресурсами, информационного портала, координацию муниципальных служб.

Очевидно, что реализация подобного проекта требует соответствующего аппаратного, программного обеспечения и каналов связи. Многие же "преимущества" использования таких систем, называемые сегодня их разработчиками, не слишком убедительны. Для их получения часто достаточно лишь навести порядок в работе соответствующих муниципальных служб, а не строить дублирующую систему, требующую немалых ресурсов на ее обслуживание и поддержание в актуальном состоянии. Похоже, что в этом случае повторяется недавняя ситуация с многомиллионными корпоративными системами, так и не освоенными до конца.

Гораздо привлекательнее выглядит более определенная и практическая задача построения информационно-аналитической системы региональной администрации. Например, в масштабах области достаточно трудно принимать обоснованные стратегические и тактические решения, и любая система, облегчающая и улучшающая этот процесс, безусловно, повышает эффективность работы местной исполнительной власти.

Впрочем, и здесь основная задача заключается не в установке компьютеров и специализированного ПО. Для любой аналитики необходима надежная система сбора информации. При этом часто нужны данные, которые не входят ни в один из перечней показателей, направляемых в центральные ведомства. Сегодня в большинстве случаев они собираются различными службами бессистемно, нет единых стандартов их получения, обработки и представления. Это приводит к дублированию, разночтению и неактуальности информации.


Впечатления и ожидания

Электронный киоск, установленный в декабре прошлого года в столичном кинотеатре "Украина", кроме справочной информации о фильмах обеспечивает посетителям бесплатный доступ в Internet, услуги электронной почты и отправку SMS (Источник: www.kiosks.com.ua)

Реально оценивая задачу создания электронного правительства, специалисты высказываются четко и однозначно -- чиновников компьютер не заменит. Речь по сути идет лишь об организации связей типов G2C, G2B и G2G (правительство для населения, для бизнеса и для правительства соответственно).

Для того чтобы Украина стала "электронной", прежде всего необходимо предварительно осмыслить, подготовить и решить правовые, организационные, технологические и кадровые вопросы.

Правовой аспект связан с цифровой подписью и электронным документооборотом. Проекты законов по этим направлениям готовы соответственно ко второму и третьему чтениям в парламенте. Возможно, к концу года в Украине появится и закон о защите персональных данных. Без решения же правовых вопросов все запланированные мероприятия будут иметь только декларативный характер.

Организационные вопросы требуют изменения ведомственных структур и проведения своеобразного реинжиниринга для оптимизации процедур принятия решений в госучреждениях. Внедрение электронного документооборота неизбежно приведет к изменению традиционных схем прохождения документов.

Пока не ясно до конца, каким образом будет производиться доступ населения к правительственным системам. Потенциально сегодня можно использовать для этого школы и компьютерные клубы. И те и другие будут явно не в восторге от такого подхода, поскольку используют компьютерные технологии в основном в учебных и развлекательных целях. Более приемлемым вариантом представляется организация специализированных пунктов доступа в почтовых отделениях и библиотеках, которые по своей сути являются государственными коммуникационными и информационными учреждениями.

Технологические проблемы кажутся решаемыми до тех пор, пока не началось их практическое преодоление. Внедрение современных аппаратных и программных средств, реинжиниринг управленческих процессов, обеспечение интерактивности, унификация и стандартизация, максимальное использование существующих систем сбора, обработки и хранения информации (а следовательно, их интеграция) -- вот далеко не полный перечень того, с чем придется столкнуться непосредственным исполнителям Программы.

Наконец, не следует приуменьшать кадровые проблемы, в частности нехватку IT-специалистов в госучреждениях. Их трудно заполучить и еще труднее удержать из-за невысоких окладов. Вполне возможно, что наиболее предпочтительным будет использование аутсорсинга (о чем, кстати, Программа умалчивает).

Кроме этого, следует отметить, что мотивация и энтузиазм чиновников в освоении и применении новых технологий не слишком высоки. Серьезную озабоченность вызывает уровень общей информационной грамотности населения среднего и старшего возраста.

Учитывая все перечисленное, на наш взгляд, сегодня следует приветствовать узкоспециальные, относительно недорогие системы, которые разрабатываются и создаются под определенную задачу и позволяют быстро получить практическую пользу. Не все они будут удачными, но положительный опыт может быть впоследствии распространен.

Предстоит решить и проблему программного обеспечения, за поставку которого будут бороться как мировые брэнды, представленные в Украине, так и многие отечественные разработчики.

Если же говорить о финансировании Программы, то все познается в сравнении. Так, доля ИКТ в бюджете России составляет около 1%, в Японии и США -- 3--4%. Учитывая, что бюджет Украины равен приблизительно 40 млрд. долл., а Программой на восемь лет предусмотрено около 2 млрд., получается чуть более полпроцента...

Исходя из всего этого, по-настоящему полезных систем, образующих электронное правительство, в ближайшие два-три года ожидать не приходится.